Nell’Assemblea costituente erano presenti moltissimi avvocati, il che rendeva naturalmente più probabile un lungo dibattito analitico sui problemi della magistratura. Vi erano anche diversi giuristi, alcuni dei quali molto illustri, ma relativamente pochi i magistrati. Ciononostante, nel lungo dibattito che si svolse in Costituente sul tema della magistratura, si deve registrare un dissenso contenuto: una dialettica vivace, ma non vivacissima.
Si discusse a lungo, ma con un tono complessivamente pacato. Vi fu una concordanza abbastanza ampia, anche nella seconda Sottocommissione della Commissione dei 75. I relatori – alcuni dei quali molto illustri, come Piero Calamandrei, Giovanni Leone e Gennaro Patriarca – affrontarono il tema dell’assetto della magistratura, mentre il dibattito sulla giustizia costituzionale risultò molto più animato. Su quest’ultimo punto le contrapposizioni furono assai più vivaci rispetto a quelle registrate sul tema della magistratura, dove, in fondo, tutti concordavano su un punto essenziale: la necessità di garantire e assicurare l’indipendenza della magistratura per rendere effettivo lo Stato di diritto.
Vi era dunque un consenso non facile, ma certamente largo. D’altra parte, è bene ricordare che nel maggio del 1946 era stato appena adottato il decreto legislativo n. 511 del 1946, intitolato alle garanzie della magistratura. Ministro della Giustizia era Palmiro Togliatti, il quale aveva portato a compimento un testo importante e abbastanza condiviso, in un contesto politico molto aspro. In quel decreto compariva già il Consiglio superiore della magistratura: un organo diverso da quello attuale, ma già denominato così, e nel quale per la prima volta era prevista una rappresentanza di magistrati eletti dagli stessi magistrati.
Questo è un seme che ritroviamo svilupparsi nei mesi successivi. Si discusse anche a lungo delle giurie popolari, degli uffici del pubblico ministero, del ruolo del ministro nell’organizzazione giudiziaria. Ma ciò che accomuna l’intero dibattito è la ricerca di istituti finalizzati ad assicurare l’indipendenza dei magistrati.
A questo proposito è utile ricordare quanto Giovanni Leone scrive nella sua relazione. Egli afferma con chiarezza: «I giudici sono indipendenti e non sono soggetti che alla legge». Una frase che potrebbe ridursi a una vaga affermazione se non fosse accompagnata – osserva Leone – da “un’organizzazione del potere giudiziario capace di garantire tale indipendenza dagli altri poteri e dallo stesso fluttuare degli eventi politici”.
Su questa base si svolge il dibattito nella seconda Sottocommissione della Commissione dei 75, che contribuisce alla redazione del progetto di Costituzione e, in particolare, all’elaborazione dell’articolo 104 sull’ordinamento del Consiglio superiore della magistratura. Meuccio Ruini, illustrando il testo in quanto presidente della Commissione dei 75 e principale artefice della sintesi finale, affermò chiaramente che i componenti magistrati del CSM dovevano essere designati direttamente dai magistrati. Qui il dibattito comincia a farsi più preciso.
Scorrendo i lunghi atti della Costituente in materia di magistratura, si coglie una posizione certamente significativa del mondo democratico cristiano. Non penso soltanto alle posizioni maturate negli anni Trenta da Sturzo e da De Gasperi sullo Stato di diritto democratico – che implica necessariamente una magistratura indipendente – ma anche al contributo di Dossetti, Togliatti, Tupini, Gonella e altri ancora, che nelle progettazioni costituzionali di quegli anni si impegnarono fortemente nella ricerca di garanzie per i magistrati.
È utile, anche qui, tornare alle vecchie carte. Nel 1946, in Francia, si votò una prima Costituzione, redatta prevalentemente dai partiti e dai movimenti della sinistra. Quel testo fu respinto da un referendum popolare. Si elesse allora una nuova Assemblea costituente e si produsse una seconda Carta costituzionale, caratterizzata anche dal contributo del Mouvement Républicain Populaire, cioè della Democrazia cristiana francese. In quel testo comparve per la prima volta il Conseil supérieur de la magistrature, in modo assai analogo a quanto avverrà in Italia: un Consiglio composto in larga parte da magistrati selezionati attraverso procedure interne alla magistratura stessa.
Nel progetto finale dell’Assemblea costituente italiana, ciò che oggi qualcuno vorrebbe modificare deriva dall’adozione di un emendamento pervicacemente proposto dal giovanissimo Oscar Luigi Scalfaro, allora ventottenne. È un fatto oggi spesso dimenticato. Scalfaro fu il promotore – ealla fine vincente – dell’emendamento che aumentò la percentuale dei magistrati nel CSM da un terzo a due terzi. Non lo fece da solo: insieme a lui vi furono altri esponenti, anche del mondo giuridico, che presentarono emendamenti puntuali, rintracciabili negli atti della Costituente, chiarendo il significato dei termini usati nel dibattito: “designati”, “nominati”, “eletti”.
Non si parlò mai di “sorteggiati”. Nei testi non vi è alcun riferimento al sorteggio. Anzi, passò un ulteriore emendamento – sempre a firma Scalfaro – che specificava che le elezioni dovessero essere svolte da tutti i magistrati, fra appartenenti alle diverse categorie. Ciò significa elezione nel rispetto delle categorie. Contestualmente fu respinto un emendamento isolato di Condorelli, esponente monarchico liberale, che si dichiarava scettico verso le procedure elettorali e proponeva di rinviare semplicemente al legislatore.
Si può dunque concludere con tranquillità che nessuno ipotizzò la formazione del CSM mediante sorteggio. Ed è importante capire perché. La democrazia implica responsabilità: responsabilizzare coloro che sono chiamati a esercitare funzioni pubbliche. In particolare, coloro che scelgono i componenti del CSM devono farsi carico della valutazione della loro professionalità, dei loro programmi, della loro credibilità. Occorre valutare per poter esprimere consenso o dissenso.
È vero che in alcuni casi il sistema giudiziario prevede il sorteggio, ma si tratta di casi del tutto diversi: la composizione del collegio per i giudizi penali sul Presidente della Repubblica e sui ministri, o la selezione dei giudici popolari nelle Corti d’assise. In questi casi, però, non si sorteggia la categoria dei giudici professionali, bensì si attribuiscono responsabilità penali a soggetti volutamente eterogenei, per evitare che prevalgano apparati – anche giudiziari. I giudici, tuttavia, restano giudici scelti secondo procedure ben definite.
Proporre oggi il sorteggio dei magistrati professionali significa sottrarre a una qualificata componente sociale e professionale il potere di incidere sul proprio status. Il nostro Stato democratico non si caratterizza soltanto per la rappresentatività del Parlamento, ma anche per il fatto che chi esercita poteri lo fa in condizioni di piena indipendenza, interna ed esterna.
Se si escludesse una selezione correttamente rappresentativa – e quindi democratica – dei magistrati chiamati a comporre il CSM, si aprirebbe un problema gravissimo: quello della democraticità complessiva del sistema. Viene allora in mente la celebre sentenza n. 1146 del 1988 della Corte costituzionale, secondo cui esistono principi supremi, anche non espressamente enunciati nella Costituzione, che non possono essere modificati, neppure con revisione costituzionale, senza sovvertire l’assetto democratico.
Le conseguenze sarebbero enormi. Si impegnerebbe il Presidente della Repubblica in un compito drammatico: promulgare una legge potenzialmente in contrasto con i principi fondamentali, oppure rifiutarsi di farlo, mettendo sotto tensione l’intero sistema costituzionale. E si aprirebbero contenziosi ulteriori, con il rischio – teorico ma devastante – che una Corte costituzionale possa dichiarare illegittima una riforma costituzionale.
Quanto alle altre proposte di revisione, penso in particolare alla pretesa separazione tra requirenti e giudicanti, giova fare chiarezza. La creazione di un CSM specializzato per i requirenti non li indebolisce: al contrario, li rafforza. I requirenti eserciterebbero i loro poteri senza il confronto con i giudicanti, portatori di un approccio parzialmente diverso. Questo rischia di produrre un indebolimento complessivo del sistema, con un avvicinamento improprio tra magistratura requirente e attività di polizia – quest’ultime tipicamente governative.
Qui scattano preoccupazioni in rapporto a casi specifici, laddove si chiamano in causa le tendenze in atto in Ungheria, Polonia e ora anche Stati Uniti. Il rischio è lo scivolamento verso una politicizzazione della magistratura, non “di parte”, ma strutturale.
Mi chiedo, infine, come si possa distinguere il momento prescrittivo da quello sanzionatorio, come si stabilisce con la riforma proposta dal governo. Prevedere due organi che prescrivono comportamenti – per i giudici requirenti e quelli giudicanti – e un altro che esercita il potere disciplinare per la violazione di quelle stesse prescrizioni appare poco ragionevole, sicuramente meno ragionevole che concentrare tali funzioni in un unico organo. A mio avviso, conservare il potere disciplinare nelle stesse mani dell’organo che esercita i poteri sostanziali è di gran lunga la soluzione più coerente.
Il testo non è stato rivisto dall’autore. Per accedere alla videoregistrazione integrale del dibattito, clicca qui.
